Implementierung einer zentralen Vergabestelle bei der Stadtverwaltung Kitzingen

Betreff
Implementierung einer zentralen Vergabestelle bei der Stadtverwaltung Kitzingen
Vorlage
2021/001
Art
Sitzungsvorlage (Beschluss)

Ausgangslage:

 


Erstmals angesprochen wurde die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle im Organisationsgutachten aus dem Jahr 2014. Hierin wurde die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle für Bauleistungen, welche im Sachgebiet 60 (Bauverwaltung) eingegliedert ist, empfohlen. Im Jahr 2016 griff das Rechnungsprüfungsamt diese Empfehlung auf und plädierte für die Einrichtung einer gesamtstädtischen zentralen Vergabestelle im Sachgebiet 30 (Recht). Im Fokus der Diskussion standen damals die Themen Korruptionsprävention und Rechtssicherheit. Zur Einrichtung einer zentralen Vergabestelle kam es nicht. Eine durchgeführte Umfrage unter den Großen Kreisstädten zeigt, dass sich ab dem Jahr 2017 ein Trend hin zur Einrichtung von zentralen Vergabestelle entwickelt:

 

Einige Große Kreisstädte sind in der Zwischenzeit der Stadt Kitzingen dahingehend einen Schritt vorausgeeilt und zeigen wie eine zentrale Vergabestelle ausgestaltet werden kann.

Aktuell wird aufgrund anhaltender Feststellungen zu Vergabeverstößen im Gutachten 2019 des Rechnungsprüfungsausschusses erneut die Einrichtung einer zentralen Vergabestelle empfohlen.

 

Vergabeverstöße aus Sicht des Rechnungsprüfungsamtes:

 

Bei regelmäßig wiederkehrenden Aufträgen über Liefer- oder Dienstleistungen ist der Auftragswert zu schätzen (§3 Abs.10 VgV).

 

Daher handelt die Stadt Kitzingen rechtswidrig, falls bei Bedarfsermittlung der Auftragswert nicht auf 4 Jahre geschätzt wird (§3 Abs. 11 VgV).

 

Das Rechnungsprüfungsamt stellt dieses rechtswidrige Verhalten durch gestückelte Auftragsvergaben fest. Teilweise werden einerseits durch die Stückelungen Wertgrenzen und somit die richtige Vergabeart nicht eingehalten und anderseits Zuständigkeiten missachtet.

 

Mögliche Folgen bei rechtwidrigem Verhalten:

  • Schadensersatzansprüche
  • Rückforderungen von Zuwendungen
  • evtl. strafrechtliche Verfolgung

 

Die derzeitige Struktur von dezentralen Vergaben kann ein rechtskonformes Verwaltungshandeln kaum einhalten. Daher ist eine Zentralisierung der Vergaben unabdingbar.

 

Ziel:

 

Schaffung einer zentralen Vergabestelle, die die bestehende dezentrale Beschaffungslandschaft sinnvoll strukturiert und ergänzt sowie gewährleistet, dass Vergaben künftig rechtskonform durchgeführt werden. Auch sollte die Beschaffung nicht mehr als reine Bedarfs- und Bestellabwicklung, sondern als strategischer Manager, der bei der Erreichung ökologischer/wirtschaftlicher/sozialer Ziele unterstützt, wahrgenommen werden. Die Beschaffung ist imagebildend. Vor diesem Hintergrund wird häufig auch von der „Politik mit dem Einkaufskorb“ gesprochen.

 

Problemstellung/Chancen:

 

Bei der Großen Kreisstadt Kitzingen besteht eine über Jahre gewachsene weitestgehend dezentrale Beschaffungslandschaft. Hierdurch bildet die Stadt Kitzingen als öffentlicher Auftraggeber keine Beschaffungseinheit. Daraus resultieren folgende Problemfelder:

 

-       Rechtssicherheit und Korruptionsprävention:

 

Den Sachgebieten mit vereinzelt jährlichen Vergaben fehlt es an der vergabe-rechtlichen Fachkompetenz. Der Aufwand für die hohe Anzahl an Sachbearbeitern, die den erforderlichen Sachverstand vorhalten müssen, ist aufgrund des immer komplexer werdenden Rechtsgebietes sehr hoch. Dies wird stellenweise durch den Einkauf externe Beraterleistungen kompensiert. Auch wurden unzählige Vergabeverstöße durch das Rechnungsprüfungsamt festgestellt. Ein Mehr-Augen-Prinzip finden bei Vergaben nicht statt und Bedarfsträger stehen den Marktteilnehmern zu nahe.

 

-       Strategische Beschaffung (insb. nachhaltige Beschaffung):

 

Eine immer wichtiger werdende strategische Ausrichtung im Beschaffungswesen ist aufgrund der dezentralen Strukturen nur erschwert möglich. Bei der Fair Trade Stadt Kitzingen kann dies insbesondere der Aspekt der nachhaltigen Beschaffung sein. Dies kann durch die verstärkte Berücksichtigung ökologischer, sozialer und innovativer Aspekte in der Vergabe erreicht werden.

 

-       Kostenersparnis und Transparenz:

 

Beschaffungsvorgänge gleichgelagerter Bedarfe laufen parallel und unabhängig voneinander ab. Ein wirtschaftliches und rechtskonformes Handeln durch Bedarfsbündelung ist einen Sachbearbeiter kaum möglich. Die Folge ist eine unüberschaubare Lieferantenvielfalt, mehrfache Lagerhaltung, umfangreiche Artikelsortimente und höhere Preise.

 

-       Wirtschaftliches Handeln durch Prozessoptimierung und Digitalisierung:

 

Die gesetzliche Pflicht zur elektronischen Vergabe sollte von der Stadtverwaltung dazu genutzt werden, um den gesamten Beschaffungsprozess wirtschaftlicher zu gestalten. Künftig wird hier auf die Stadt Kitzingen auch die Pflicht zur Durchführung der elektronischen Vergabe im Unterschwellenbereich zukommen.

 

Die genannten Problemfelder machen deutlich, dass die Stadt Kitzingen mehr denn je gefordert ist, sich die Frage zu stellen, wie sie künftig ihr öffentliches Beschaffungswesen ausgestalten will.

 

Aufgabenabgrenzung:

 

Einrichtung einer zentralen Vergabestelle, die für den Bereich des Beschaffungswesens interne Steuerungs- und Serviceleistungen erbringt.

 

Zentrale Steuerungs- und Servicefunktion der zentralen Vergabestelle:

             

-          Konditionsverantwortung (Verantwortung für Verhandlung von Preisen und sonstigen Liefer- und Leistungskonditionen)

-          Durchführung von förmlichen Vergabeverfahren

-          Beratung der Fachbereiche

-          Hinwirkung auf den Abschluss von Rahmenverträgen bei wiederkehrenden und voraussehbaren Bedarfen

-          Grundsatzangelegenheiten des Einkaufs (Dienstanweisungen etc.)

 

Dezentrale Funktion der Bedarfsträger/Fachbereiche:

 

-          Sach- und Finanzverantwortung (Verantwortung für Bedarf nach Art, Menge, Zeitpunkt, Qualität etc.)

-          insbesondere Erstellung der Leistungsbeschreibung

 

Lösungsansatz:

 

Einrichtung der zentralen Vergabestelle

 

Schrittweiser Ansatz:

 

1.    Schritt: Zentrale Vergabestelle für den Bereich Liefer- und Dienstleistungen

 

Hier werden Chancen für „Quick Wins“, aufgrund des größeren Potenzials an verfahrensmäßig und wirtschaftlich sinnvollen Abschlüssen von Rahmenverträgen gesehen. Auch wurden in diesem Bereich gehäuft Vergabeverstöße durch das Rechnungsprüfungsamt festgestellt. Die Beseitigung der Defizite im Bereich der Vergaberechtskonformität sind als vordringlich anzusehen. Vermehrt können hier auch ökologische, soziale und innovative Aspekte bei der Beschaffung berücksichtigt werden.

 

2.    Schritt: Einbindung des Baubereichs

 

Dieser Bereich wird als zweitrangig erachtet, da hier vergleichsweise wenig Fachbereiche eine hohe Anzahl an Vergabeverfahren durchführen. Die Fachbereiche verfügen über eine höhere Routine und Erfahrung. Dennoch werden auch in diesem Bereich Handlungsbedarfe gesehen und auch hier können die Vorteile einer zentralen Vergabestelle wirksam werden.

 

Für eine reibungslose Implementierung sollten Fachbereiche nach und nach hinzuzugenommen werden. Auch die Festlegung eines Grenzwertes, der ein Tätigwerden der Vergabestelle abgrenzt, ist sinnvoll. Ausgenommene Fachbereiche führen förmliche Vergabeverfahren vorübergehend weiterhin selbst durch. Für die Durchführung dieser Verfahren und für die Ausgestaltung der weiterhin noch dezentral wahrzunehmenden Aufgaben sollte eine für alle Bereiche verbindliche Vergabe- und Beschaffungsordnung eingeführt werden. Bei anderen Großen Kreisstädten wird dies wie folgt gehandhabt:

 


 

Organisatorische Ansiedlung

 

Eine Ansiedlung der zentralen Vergabestelle wird im Amt 1 (Hauptamt) empfohlen. Hierfür spricht, dass im Verwaltungsgliederungsplan und Organisationsgutachten dem SG 10 (Hauptverwaltung) eine Steuerungs- und Servicefunktion im Beschaffungswesen zugewiesen wird. Eine Wahrnehmung in diesem Maße erfolgt bisher allerdings noch nicht. Auch bewirtschaftet die Hauptverwaltung im städtischen Haushalt den Unterabschnitt „Zentrale     Beschaffungsstelle – Portogebühren und Regie“. Darüber hinaus würde mit einer Zuordnung im Amt 1 dem Querschnittscharakter bzw. Dienstleistungscharakter des Beschaffungswesens entsprochen, da bereits viele Querschnittsbereiche dort angesiedelt sind. Als problematisch wird ausgehend von Amt 1 eine Erweiterung der zentralen Vergabestelle um den Bereich Bauleistungen gesehen. Durch eine klare Aufgabentrennung zwischen den Fachbereichen und der zentralen Vergabestelle kann dies gelingen.

 

Eine Ansiedlung im Amt 3 (Rechts- und Ordnungsamt) wurde in der Vergangenheit bei der Stadt Kitzingen ebenfalls als sinnvoll erachtet. Hierfür spricht, dass eine Unabhängigkeit der zentralen Vergabestelle von den Bedarfsträgern gewährleistet wäre und das Amt einer juristischen Leitung untersteht. Hinsichtlich einer rechtlichen Aufgabenwahrnehmung lassen sich demnach Synergien erkennen. Eine zunehmend gleichbedeutende strategische und wirtschaftliche Wahrnehmung der zentralen Vergabestelle spricht allerdings dagegen. Denn es ist angedacht, dass eine zentrale Vergabestelle künftig auch selbst Rahmenverträge abschließt und nicht nur Vergaben rechtlich begleitet. Auch könnte das Amt 3 nicht mehr als Schiedsstelle bei Meinungsverschiedenheiten zwischen Bedarfsstelle und Vergabestelle herangezogen werden. Eine in der Vergangenheit diskutierte Ansiedelung einer zentralen Vergabestelle im Amt 6/Bauamt wird ausgeschlossen, da der vorgesehene schrittweise Ansatz ausgehend vom Bereich Liefer- und Dienstleistungen vollzogen werden soll, da dort die größeren Handlungsbedarfe gesehen werden. Hinsichtlich der organisatorischen Einbindung bei anderen Großen Kreisstädten kann an dieser Stelle keine eindeutige Aussage getroffen werden, da die vollzogenen organisationsstrukturellen Ansätze nicht vergleichbar sind.

 

Personelle/Zeitliche/Finanzielle Besetzung

 

Eine personelle und zeitliche Besetzung der zentralen Vergabestelle wird mit zwei Personen mit insgesamt 1,5 Stellenanteilen empfohlen. Die Leitung der zentralen Vergabestelle sollte mit einem prozentual höheren Stellenumfang einer Vollzeitkraft ausgestattet werden. Aufgrund der oben genannten Aufgabenportfolios stellt sich die Bewertung dieser Stellen so dar, dass die Leitung bzgl. der Leistungslaufbahn der dritten Qualifikationsebene zuzuordnen ist. Die Sachbearbeiterstelle wäre der Leistungslaufbahn der zweiten Qualifikationsebene zuzuordnen. Diese Aussage wurde durch das Sachgebiet 11 (Personal/Organisation) weiter verifiziert. Eine Stellenbewertung für die Leitungsebene erfolgt in der Besoldungsgruppe A 10 bzw. vergleichbarer Entgeltgruppen (hier: Entgeltgruppe 9c TVöD) und eine Stellenbewertung für die Sachbearbeiterstelle in der Besoldungsgruppe A 8 bzw. vergleichbarer Entgeltgruppen (hier Entgeltgruppe 8 TVöD). Die hierfür benötigten Haushaltsmittel (hier: Arbeitgeberaufwand Leitungsstelle: rd. 60.000 €/Jahr; Arbeitgeberaufwand Sachbearbeiterstelle: rd. 25.000 €/Jahr) wurden bei der Stadtkämmerei angemeldet. Durch die Besetzung mit zwei Personen wird eine geregelte Stellvertretung sichergestellt. Dies ist insbesondere im Hinblick auf die fristgerechte Durchführung von Vergabeverfahren unerlässlich. Andere Große Kreisstädte besetzten die zentrale Vergabestelle wie folgt:


Eine zentrale Vergabestelle mit einem Stellenumfang von 1,5 Stellenanteilen ist für die Bildung einer eigenen Organisationseinheit verhältnismäßig sehr klein. Dennoch gibt es bereits Sachgebiete und sogar Ämter im Bereich dieser Größenordnung. Bei der Frage nach der Bildung eines eigenen Sachgebietes im Amt 1 oder der Integration in ein bestehendes Sachgebiet (SG 10/Hauptverwaltung) wird die Unabhängigkeit der zentralen Vergabestelle von den Bedarfsstellen im Sinne der Korruptionsprävention als ausschlaggebend angesehen. Durch die Bildung einer eigenen Organisationseinheit kann dies gewährleistet werden.

 

Fazit:

 

Die Erkenntnis, dass eine zentrale Vergabestelle bei der Stadt Kitzingen sinnvoll und notwendig ist, ist in der Verwaltung vorhanden. Durch die gestiegenen Anforderungen nehmen die Beschaffung und Vergabe in vielen Sachgebieten zunehmend mehr Zeit in Anspruch und das Personal wird einerseits aufgestockt (z.B. SG 13) oder die Pflichtaufgabe der vergaberechtskonformen öffentlichen Auftragsvergabe wird schlichtweg nicht erfüllt.  Durch schwere Vergabeverstöße läuft die Stadt Kitzingen Gefahr, dass Zuwendungen zurückgefordert werden und Schadensersatzansprüche seitens unterlegener Bieter bestehen. Auch bietet eine zentrale Vergabestelle den nötigen organisatorischen Rahmen, um künftig strategische und wirtschaftliche Gestaltungspotenziale proaktiv zu nutzen und umzusetzen.

 

Es wird darauf hingewiesen, dass in den Jahren nach der Einrichtung im Hinblick auf die zunehmende Aufgabenwahrnehmung der zentralen Vergabestelle die personelle und zeitliche Ausstattung zu beobachten sein wird. Auch die Minderung von Stellen bei anderen Sachgebieten muss nach der Einrichtung untersucht werden. Es wird vermutet, dass in anderen Sachgebieten durch eine Aufgabenverlagerung kurzfristig bereits ein halber Stellenanteil freigesetzt wird.

 

 

1.    Vom Sachvortrag wird Kenntnis genommen.

 

2.    Im Amt 1 (Hauptamt) wird eine zentrale Vergabestelle geschaffen.

 

3.    Ausgestattet wird die zentralen Vergabestelle mit einer Leitungsstelle (Umfang: Vollzeitstelle; Bewertung: Besoldungsgruppe A 10 bzw. Entgeltgruppe 9c TVöD) und einer Sachbearbeiterstelle (Umfang: Teilzeitstelle mit 20,00 bzw. 19,50 Std./Wo.; Bewertung: Besoldungsgruppe A 8 bzw. Entgeltgruppe 8 TVöD).

 

4.    Die oben genannten Arbeitsstellen (bzw. Dienstposten) sind ab dem Jahr 2021 im Stellenplan der Stadt Kitzingen auszuweisen.

 

  1. Zwecks Besetzung sind diese Arbeitsstellen (bzw. Dienstposten) zunächst hausintern auszuschreiben. Sollte das interne Ausschreibungsverfahren zu keiner Nachbesetzung führen, sind diese Arbeitsstellen (bzw. Dienstposten) extern auszuschreiben.